Les dirigeants de la nation africaine ont mis au point de nouveaux programmes de financement public qui génèrent d’énormes sommes d’argent – et dont ils profitent principalement.

Par Ricardo Soares de Oliveira et Olivier Vallée, économiste et auteur de plusieurs ouvrages sur les marchés de la finance, de la dette et des matières premières en Afrique.

Les gouvernements qui sont à la fois à court de liquidités et déjà endettés ont toujours eu toutes les chances de leur côté. Qu’est-ce qu’un pays est censé faire lorsqu’il est rejeté par les sources habituelles de crédit, mais que ses dépenses continuent de s’accumuler? Traditionnellement, la seule réponse a été de rechercher un allégement de la dette auprès des créanciers privés et publics. Mais les gouvernements qui ont l’avantage d’être riches en ressources ont toujours eu une autre réponse potentielle: obtenir des prêts contre la production future de ressources – des prêts qui ne sont pas considérés comme une dette souveraine. 

Il s’agit d’une ingénierie financière intelligente qui s’est considérablement développée au cours des 15 dernières années. Le Natural Resource Governance Institute calcule que les pays africains et latino-américains ont contracté au moins 164 milliards de dollars de prêts adossés aux ressources, en particulier le pétrole, entre 2004 et 2018. Il y a un hic, bien sûr – mais pas celui qui s’applique aux élites qui concluent ces accords.  

Les prêts garantis par le pétrole fournissent de l’argent aux emprunteurs, mais entraînent souvent des frais exorbitants pour les réparateurs ainsi que des taux d’intérêt élevés. Cela constitue une source majeure de risque de financement public pour les pays faiblement gouvernés qui y recourent. Ce n’est pas seulement qu’ils sont exposés à la baisse des prix des matières premières qui soutiennent les prêts. Étant donné que les prêts garantis par le pétrole ne sont pas enregistrés en tant que dette publique extérieure, les emprunts et les dépenses sont très opaques pour les observateurs extérieurs. L’argent va donc rarement à l’épargne et à l’investissement et est plutôt détourné vers les centres financiers internationaux. Les élites des pays riches en ressources recherchent ces prêts parce qu’ils maximisent leur discrétion personnelle en dépensant l’argent – ou, pour ainsi dire, en le volant.

L’histoire de l’expérience dangereusement innovante de la République du Congo en matière de prêts garantis par le pétrole pendant quatre décennies révèle pourquoi les prêts garantis par des ressources ont gagné en popularité malgré les risques associés, et pourquoi cette pratique continuera probablement à s’avérer attrayante dans le monde en développement. Le Congo, troisième producteur de pétrole d’Afrique, est dirigé par l’un des autocrates les plus anciens du monde, Denis Sassou Nguesso. Sous sa direction, la finance adossée au pétrole a évolué de ses liens étroits avec la France dans les années 1980 à une constellation mondialisée et diversifiée de dettes de quelque 15 milliards de dollars aujourd’hui dont l’élite congolaise profite largement. La dette officielle du Congo de 6,5 milliards de dollars est assombrie par une dette sombre plus importante, bien que difficile à quantifier avec précision, envers une pléthore de négociants en pétrole et de financiers asiatiques d’environ 8,5 milliards de dollars. Cette dette est maintenant une dette essentiellement dirigée par l’Afrique mais un phénomène mondial desservi par des professionnels de différents continents. Il fournit un modèle pour d’autres pays riches en ressources qui est déjà en train d’être imité à travers l’Afrique.

Tout a commencé relativement petit. Au cours de la première période de règne de Sassou Nguesso, de 1979 à 1992, la compagnie pétrolière nationale française, Elf Aquitaine, a mis en place un système géré par sa Banque intercontinentale française (FIBA) basée au Gabon. Elle a préfinancé (par des prêts dits préfis) le budget du Congo en échange d’une future production pétrolière. La dette de ces années a préfiguré les pratiques ultérieures: elle était invisible, provenant de structures offshore et non comptabilisée dans la dette publique du pays. Avec la fin de la guerre froide et le déplacement momentané de Sassou Nguesso par son rival, l’ancien président Pascal Lissouba, la stratégie de la dette s’est développée et s’est étendue pour inclure d’autres au-delà d’Elf. Cependant, par rapport à l’augmentation massive des créanciers au cours des années suivantes, la dette adossée au pétrole de 569 millions de dollars contractée entre 1988 et 1994 n’est allée qu’à quatre entités: deux banques basées en Suisse, un assureur et une compagnie pétrolière. 

Ce système d’endettement a subi une nouvelle évolution après le retour au pouvoir de Sassou Nguesso dans une guerre civile sanglante en 1997. Le successeur d’Elf Aquitaine, la multinationale française Total, n’a pas joué le même rôle de préfinancement. La nouvelle compagnie pétrolière nationale du Congo, la Société Nationale de Pétrole du Congo (SNPC), a repris le jeu en commençant à vendre du pétrole via sa filiale basée à Londres et à Hong Kong. Au cours de ce processus, il a établi de nouvelles relations avec les principales sociétés de négoce de pétrole qui sont devenues les principales sources de prêts garantis par le pétrole du Congo. À partir de ce moment, l’architecture financière des prêts adossés au pétrole a été principalement exploitée par l’expertise africaine. Alors que la banque FIBA ​​d’Elf était une affaire française, le personnel africain congolais et francophone avec une longue expérience dans la finance et le négoce de matières premières a géré son successeur, la Banque internationale gabonaise et française, connue sous le nom de BGFI (créée au lendemain de l’extinction de la FIBA ​​en 2000). Parmi les hauts responsables ayant joué un rôle de premier plan dans la stratégie de la dette du Congo figuraient Denis Gokana, ancien chef de la SNPC, et Denis-Christel Sassou Nguesso, fils du président et ancien chef de l’opération commerciale de la SNPC, qui ont tous deux orchestré et bénéficié du commerce du pétrole alloué à ces prêts au début des années 2000. 

Ce ne sont là que les exemples les plus marquants des avantages personnels que l’élite a retirés des prêts garantis par le pétrole, comme en témoigne une longue série d’enquêtes faisant autorité menées par des groupes de défense acharnés tels que Global Witness et Sherpa. Pourtant, les nombreux scandales de corruption qui ont été régulièrement mis au jour n’ont rien fait pour arrêter cette folie des prêts adossés au pétrole. Dans ces conditions, la dette congolaise adossée au pétrole s’est accumulée de manière toujours plus opaque et inventive dans les années suivantes, une pratique qui n’a pas empêché le Congo de bénéficier de l‘élimination bien intentionnée en 2010 de 1,7 milliard de dollars de dette congolaise par le Fonds monétaire international. Initiative des pays pauvres endettés.    

Avec de telles structures en place, le déficit de revenus induit par la baisse des prix du pétrole à la mi-2014 ne pouvait que conduire à une augmentation extraordinaire des prêts adossés au pétrole. Entre 2014 et 2021, cela se traduirait par un montant supplémentaire de 8,16 milliards de dollars dû à une multiplicité d’entités mondiales, selon les propres données de la SNPC concernant la commercialisation de la part de l’État dans la production pétrolière. Une partie de la dette est due à des banques comme la Société Générale en France et ABN AMRO aux Pays-Bas, ce qui rappelle les prêts négociés en France et basés à Genève qui avaient dominé la dette jusqu’à la fin des années 1990. Les bras commerciaux des majors pétrolières comme Shell et Total sont également présents. Mais les plus grands créanciers sont de loin les négociants en pétrole, en particulier Glencore, Vitol et Trafigura, Worldwide Energy Marketing and Consulting, basés à Dubaï. (Gunvor était un ancien fournisseur de financements adossés au pétrole, qui a fait l’objet de scandales.) Parmi les autres créanciers clés figurent Concord Energy, UniCredit, Unipec et Zhenhua, connectés à la Chine, dont aucun des prêts n’est inclus dans la renégociation de la dette officielle congolaise envers la Chine. Banque Export-Import. 

Le résultat est une dette radicalement diversifiée, détenue à l’étranger, fragmentée et mondialisée à un degré sans précédent. Les banquiers africains collaborent avec des commerçants occidentaux et asiatiques pour produire une ingénierie financière toujours plus opaque. Tout comme les prêts garantis par le pétrole sont devenus mondiaux, il en va de même pour les liens financiers connexes. Les réserves en devises de la SNPC se retrouvent désormais sur des comptes bancaires à Dubaï et dans d’autres centres financiers asiatiques plutôt que sur le compte du Trésor français de la Banque de France. Et ce malgré la provision française de 135 millions d’euros (165 millions de dollars) pour financer le déficit budgétaire du Congo dans le cadre du dernier accord avec le FMI.   

Cette diversification des emprunts et refinancements congolais au-delà de la dette souveraine montre les manières créatives et peu orthodoxes dont des pays comme le Congo déploient leurs richesses en ressources pour accéder aux prêts. Le FMI critique les financements financés par le pétrole comme «non viables», mais sa capacité à empêcher ou à sanctionner son utilisation est limitée. Dans le même temps, les dirigeants congolais ont utilisé la préoccupation du FMI concernant le «surendettement» pour rééchelonner les paiements à des sociétés comme Glencore, en faisant la triangulation entre ses créanciers officiels et les pressions exercées par les créanciers adossés au pétrole. 

En effet, ce n’est que par le biais des marchés secondaires de la dette, et notamment par le recouvrement judiciaire des créances par des fonds dits vautours, que l’élite congolaise est confrontée à une menace durable pour ses intérêts. Ces fonds achètent la dette en difficulté du Congo sur le marché secondaire et peuvent utiliser une variété de stratégies coercitives, y compris une action devant les tribunaux qui comprend la saisie de biens appartenant à des politiciens congolais. Bien que cela se soit avéré à peu près navigable jusqu’à présent, le risque de défaut ultime serait catastrophique pour l’État du Congo et pourrait entraîner des sanctions juridiques pour les acteurs d’élite les plus impliqués dans de tels prêts. En théorie, un nouveau régime congolais pourrait juger cette dette «odieuse» ou illégitime et y renoncer. Mais la réélection frauduleuse de Sassou Nguesso pour un nouveau mandat présidentiel en mars 2021 a de nouveau montré la capacité d’adaptation de ce qui a longtemps été l’un des régimes les plus en crise et les plus endettés de l’Afrique. 

Le résultat est une stratégie de «dette noire» sur des décennies qui, comme le note Global Witness, a des conséquences tragiques pour le peuple congolais. Il a prouvé sa résilience en raison de la marge de manœuvre et des avantages qu’il offre aux initiés. L’histoire de la dette congolaise et de son passage de la domination française à une distribution finalement mondiale d’opérateurs africains, asiatiques et occidentaux en fait à la fois un précurseur et un modèle très distillé des pratiques plus récentes au Mozambique, au Tchad, en Guinée équatoriale et au Soudan du Sud. , Le Gabon et d’autres États riches en ressources mais pauvres en liquidités. Le mariage entre un État qui vacille en permanence vers la faillite et des arrangements secrets adossés au pétrole répond à la fois aux besoins politiques des opérateurs en place et à leurs stratégies de pillage, le tout au détriment du peuple qu’ils sont censés représenter. D’autres regardent et apprennent. 

Ricardo Soares de Oliveira est professeur de politique internationale de l’Afrique au Département de politique et des relations internationales de l’Université d’Oxford. 

Olivier Vallée est économiste et auteur de plusieurs ouvrages sur les marchés de la finance, de la dette et des matières premières en Afrique.

Traduction : MIRASTNEWS

Source : Foreign Policy